Directorio de establecimientos. (I)

Como ejemplo de complejidad y su origen en los aspectos sociales de los sistemas de información, narro a continuación mi punto de vista sobre la historia que he vivido en el sector educativo con respecto al más básico de los temas: el Directorio de Establecimientos Educativos de la educación básica:

Desde que inicié mi desempeño laboral en el sector educativo, hacia el año de 1993, se ha estado luchando para la construcción de un Directorio de Establecimientos de la Educación básica y media que contenga los datos mínimos de identificación, ubicación y caracterización de éstos.

Alfredo Sarmiento Gómez publicó un grueso volúmen cuando trabajó como asesor del Ministerio de Educación en los años ochenta. Pero pasado poco tiempo los datos se desactualizaron y el advenimiento de los computadores personales con la nueva década permitió pensar en armar uno electrónico.

El Ministerio de Educación no apoyó el nuevo proyecto por cuanto consideraban que los varios que poseían eran adecuados a sus propósitos. El trabajo lo acometió el Departamento Nacional de Planeación por medio de la Misión de Apoyo a la Descentralización y Focalización de los Servicios Sociales, hacia el año 1994. Tuve la oportunidad de encargarme del proyecto como actividad paralela a mis demás funciones.

Por supuesto, la primera actividad era comparar los diversos directorios existentes. Cada dependencia del Ministerio de Educación tenía el suyo y aducían tener el más completo. La primera dificultad para compararlos era que no contaban con una identificación única que permitiera cruzarlos. Algunos contaban parcialmente con un campo que correspondía al código que el Departamento Nacional de Estadística (DANE) le asignaba dentro del "estudio censal anual del sector educativo de la educación básica y media formal". Era lógico tomar dicho dato como identificador inequívoco. Por Ley todo establecimiento debía reportar las estadísticas de su establecimiento.

Del cruce se denotó que establecimientos con el mismo nombre y dirección contaban con identificadores diferentes y que establecimientos con diferente nombre compartían la misma identificación. Se trataba correspondientemente de mala digitación de la identificación y de duplicación de datos.

Tras una lucha de varios meses para que el DANE revelara la fórmula para determinar el dígito final del código, que servía para comprobar la correcta digitación, se determinaron las identificaciones incorrectas.

Paralelamente se trabajó en explicar por qué varios establecimientos tenían el mismo identificador. Se trataba de cambios de nombre que algunas dependencias actualizaban por haber tenido comunicación con dicho establecimiento por causa de algún trámite administrativo, y que las demás dependencias no podían haber sabido, debido a la inexistencia de procedimientos para dicha actualización.

Las direcciones también cambiaban. Podía ser por traslado de infraestructura física, por cambio de la nomenclatura en la ciudad o por ser establecimientos educativos de cierto tamaño que contaban con varias sedes o acceso por varias puertas. Y por supuesto, por problemas de digitación y estandarización.

Escribí una rutina computacional que estandarizara los nombres de los establecimientos educativos basado en las recomendaciones del DANE y de las direcciones basados en normas establecidas por la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital para propósitos catastrales. A lo largo de varios meses se fue alimentando la base de datos de conversión a medida identificaba nuevas variantes de direcciones, sobre todo rurales, y nuevos tipos de errores de digitación. Se procedió a estandarizar también la manera como se presentaban los teléfonos. Años después, cuando me encargué del mismo problema en la Secretaría de Educación del Distrito Capital, tuve la oportunidad de solicitar que pusieran como dirección la que correspondía a la de entrega de correspondencia, para evitar que cada vez colocaran una puerta de acceso diferente.

También era claro que muchos establecimientos no tenían asignado código por parte del DANE. Se trataba de casos que estaban en proceso de aprobación por parte de las secretarías departamentales (para aquella época ya había empezado el proceso de descentralización de la educación en Colombia), omisos estadísticos y algunos que habiéndose reportado aún no tenían asignado uno por causa de un proceso que tomaba poco más de un año. Determiné una manera de asignar un código de identificación provisional con la misma estructura del vigente. Eso creó malestar en el DANE, pero no dieron alternativa diferente para resolver la problemática.

Con base en el ejercicio se hizo evidente que nadie tenía un directorio actualizado ni completo, que no era dable pensar por el momento en un proceso de georeferenciación ni en estudios que cruzaran información proveniente de diversas fuentes de información por carecerse de un identificador único que permitiera relacionar de manera confiable las diferentes variables.

El proceso generó cierta rivalidad entre el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Educación Nacional. Injustificable, pero muy humano.

Por el momento se había lidiado con cuatro variables: identificación, nombre, dirección y teléfono. Para incorporar si se trataba de un establecimiento administrado por el estado (oficial), si estaba ubicado en zona urbana o rural y los niveles educativos que ofrecía, se cruzó la información con la provista por el estudio censal del DANE ya mencionado (en realidad semi censal con sesgo desconocido).

Con el tiempo, en el Distrito Capital fue necesario añadir si era oficial financiado por el Distrito u oficial financiado por otra entidad de carácter estatal ya que entidades como la Contraloría o el Banco de la República lo hacían. Respecto a los niveles educativos se requirió saber si ofrecían todos los grados o parcial con el objeto de apoyar el proceso de reordenamiento institucional. Este era un concepto nuevo. Con la ampliación de la cobertura ya no se esperaba que hubiera instituciones que ofrecieran sólo los grados de primaria o sólo los de secundaria, sino todos los grados.

También se añadió el nombre del rector.

El mismo proceso de reordenamiento llevó a procesos de fusión de establecimientos pequeños y que sólo ofrecían primaria con otros de mayor tamaño y que ofrecían todos los niveles educativos. Esto último obligó a establecer un listado de las sedes de cada establecimiento con su dirección, teléfono y características. Cada vez era más complejo.

Pero regresando a la época del Departamento Nacional de Planeación, hacia el final del año 1995 también era necesario caracterizar de algún modo el tamaño del establecimiento educativo. Procedí a realizar histogramas de los tamaños de los establecimientos y denotar que había unas tipologías que relacionaban el tamaño con los niveles ofrecidos. A los encargados de calcular el costo per cápita de educar a un niño o joven les pareció interesante mi ejercicio de clasificación y lo adoptaron. De ahí surgieron las "tipologías" que luego han hecho carrera en relación a la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación.

Poco a poco se fueron introduciendo más variables en el directorio de establecimientos, lo cual era problemático ya que cada nueva variable hacía crecer geométricamente el número de registros con error a causa del crecimiento exponencial del número de fuentes de error. El problema no era el trabajo adicional de verificación, sino que el directorio era la base para crear reputación de confiabilidad de la información estadística y como ya dije, entre más variables, mayor proporción de errores.

Un tema sencillo y fundamental como saber cuántos establecimientos educativos se tenían y dónde estaban se había vuelto muy complejo en los términos que denota la definición que adopto en la entrada correspondiente.

(Continúa...)